青年勞動新藍圖

推薦序一－青年就業應與經濟成長共存共榮
邱俊榮（國立中央大學經濟學系教授）
推薦序二－明日的台灣 郭明政（國立政治大學法律學系教授）
序－勞工的苦，誰知道 鄭麗君董事長

導讀－林佳和（國立政治大學政大法律學系助理教授）

第一篇 寡占經濟與勞動套利－青年低薪化成因－洪敬舒
一、前言
二、薪資、學歷與證照的三重貶值
三、青年就業的巿場弊病
四、被寡佔的經濟成長
五、低薪化的解方

第二篇 青年從事勞動派遣的就業風險與政策新藍圖－李健鴻
一、前言
二、台灣的青年從事勞動派遣的趨勢
三、台灣的青年派遣勞工面臨的就業風險
四、勞動部之《派遣勞工保護法草案》評析
五、為青年派遣勞工構思出路：
勞動派遣政策的新藍圖

第三篇 員工薪酬友善計畫－陳錦稷、黃義銓
一、前言
二、第一階段：修正基本工資調漲公式
三、第二階段：基本工資審議機制健全化
四、第三階段：薪酬委員會職能擴充及增設勞工代表
五、結語

第四篇 建構一個人性化的移工政策－孫友聯
摘要
一、前言
二、當前在台移住勞工概況
三、當前外勞政策的「廉價」邏輯
四、他的人權／我的人權：關於外勞的若干人權爭議
五、台灣移出勞工的保障
六、結論與建議

第五篇 勞工社會保障制度的改革－張烽益
一、前言
二、年金改革的雙重挑戰—「職業間不平等」與「高
齡化」
三、勞工的的二層退休保障—勞退新制個人帳戶制
四、2013 年馬英九總統的年金改革懸崖
五、以社會團結為基礎的退休制度改革芻議
六、職災保險要單獨立法

導讀   

林佳和（國立政治大學法律學系助理教授）

　　青年就業，在台灣，是一必須加以嚴肅面對的問題，不論對於何一社會行動者而言。社會要永續發展，在包括政治、經濟、社會、文化的各種生活領域中，青年問題都具有關鍵性的影響，如果青年世代是困窘的、艱難的、對於未來是渺茫的，社會必然存在難以正面發展的結構困境，而在其中，代表著經濟生存基礎的就業問題，顯然更為重要。

　　就從相關的青年就業事實說起吧。根據行政院主計總處的統計，以2014年10月的數字為據，台灣20至24歲的年輕人，有10.5萬人失業，失業率為13.62%，25至29歲者，失業人數為9.4萬，失業率6.68%，30至34歲則仍有6.9萬人沒有工作，失業率為4.04%，而35至39歲的「熟青年」，也仍有5.2萬人處於失業狀態中，失業率仍有3.22％。如果以同時間台灣平均失業率3.95%觀之，可以發現，不但25至34歲這個年輕族群的失業率，明顯高於台灣國民的平均值，而且在20至24歲應屬甫踏入就業市場的年輕人中，竟有四倍於所有勞動者的失業數字，如果再聚焦於這些觀察上多屬初次尋職者的群體，同時間之2014年10月，仍有11.1萬青年人尚未找到工作，約佔總失業人口45.7萬人之24.3%，接近四分之一強，吾人已經可以如此斷語：台灣的青年，失業問題不可謂不嚴重。

　　在青年失業問題的嚴峻之餘，或許更值得注意的，是觀察者所說的「Yo-Yo轉銜」（Yo-Yo-Übergänge）現象：相較於過去習以為常之「生命週期」，求學－就業－晉升－成家－退休，一個所謂「線性與正軌（Linearitätund Normalität）」，取而代之的可能是不停變換與紊亂的上下起伏（Auf-undAb-bewegung），年輕族群所面對的，可能是一種在自營作業與從屬性勞動、在年輕與成年地位（zwischenSelbständigkeitundAbhängigkeit,zwischen JugendstatusundErwachsenenstatus）之間的不規則游移與過渡，淪為危險的、隨時翻轉的、無從預見與計畫的轉銜；在此，國家顯然處於尷尬地位：為了協助年輕族群踏入勞動市場，國家推動許多的促進就業計畫，以減少青年的經濟困窘，立意自然良善，但如以結論論斷，國家諸如之類的促進青年就業作為，經常帶來「失業與教育問題」的混雜，產生更多的所謂「等待區間」（Warteschleifen），最後可能將明明是結構性的青年就業勞動、乃至於生涯發展問題，變成個人不幸或不努力，反將問題原因個別化，將多數青年人的被迫與毫無選擇，例如中斷就業、回到學校，解讀為青年個人的自由意志選擇，觀察視野可能遺憾地變為所謂社會資本，僅聚焦於個別歧異的物質、社會與個人資源問題，錯失了結構性的議題化契機。簡單的說，我們看到了問題，卻誤會了成因：我們將這種青年族群的不斷游移於就業與教育之間，歸因於個人的「不夠優秀」或「肯定其願意進修」，不斷地用累積與發展社會資本的概念與講法，加以鼓勵或責難，卻完全忽視背後真正的勞動市場因素。

　　不論失業或是前述的不穩定轉銜與過渡，青年族群可能面臨的結構性危機，無疑就是社會排除（soziale Exklusion）：簡言之，「喪失一定的社會與政治參與機會」，就是社會排除，更重要的是，如此之社會或政治參與，對於遭排除之個人與群體而言，通常具有一定程度之重要性，不論在政治、經濟、勞動、文化、教育等場域，甚至攸關當事者之生活與存續。從應然的規範面出發，納入與排除（InklusionundExklusion）之社會分析，總是以「特定個人與群體不應遭排除」作為前提，然後去進行實體面的觀察與分析，也因此，雖然性質上偏向社會學式的認識典範，但是，納入與排除概念之運用，卻同樣無法逃避作為前端的規範性內涵之建構與確立，不論它叫做自然法下的天賦人權、國際法秩序中的國際人權，亦或內國憲法保障下的基本權利。納入與排除，在二次大戰後的歐美國家中，一直伴隨著社會的發展，不論早期的諸如有色人種、遊民、愛滋病患、長期失業者、移民，或是1980年代末期在美國開始受到關注的下層階級（underclass），再稍晚出現在法國之所謂遭排擠/排除者（exclusion）、德國的社會寄生蟲（Überflüssige），乃至於全球化時代的新貧（workingpoor,NeueArmut），不同的古典與新興型態，不斷的敘述著遭排除於重要社會過程之外，努力而困頓的尋求「納入」之道的個人與群體。而在當代，青年，顯然是無從逃避的這些個人與群體。如果說，因為失業或僅得從事微薄就業，造成7項安全的無以為繼：勞動市場、僱用、就業、工作、技術能力、所得與利益代表，淪入社會排除之列，青年之前景當然堪慮。

　　法國社會學家RobertCastel，從所謂「社會區塊」（gesellschaftlicheZonen）出發，分析社會納入與排除的真相，可以讓吾人從另一角度觀察青年族群的問題；Castel認為，從縱切面來說，「僱傭勞動」、「社會關係」與「市民地位」等三個準軸，可以依據每個社會成員參與實況暨可能性的不同，區別為程度不一的三個橫切面：

　　•「整合區」（ZonederIntegration）：在其中的社會成員，享有高度的勞動市場穩定性，連帶的享有高程度的生活水平與社會權利，社會關係充滿溫暖、感性與良善美意，雖然僱傭勞動負荷不輕，又有彈性化之壓力，但相對的其個人亦有較大之自由形成空間。整合區內的成員亦當無從避免危機，所得日漸有停滯風險，社會保障不再絕對，下一代的機會將很大程度取決於教育；

　　•「危險區」（ZonederVerwundbarkeit）：在其中的社會成員，已不再擁有僱用的穩定性，勞動市場上的危機連帶影響與威脅其社會網絡，社會保障之權利越來越受到限制，未來越發迷惘而不可測，個人與家庭之財務風險日增，生涯充斥不安與波動，易言之，「很容易受傷害」；

　　•「排除區」（ZonederAusgrenzung）：其中的社會成員持續性的不存在僱傭勞動，或僅有斷裂而短暫的、薪資低而無甚保障之微薄勞動，不存在因就業勞動而受普遍肯認之社會正面角色，社會網絡與關係趨向個人孤獨化或僅存在於相同命運者之間，越來越依賴國家制度性而帶有制裁權限之扶助，不論市場或國家都無法使其維持一定的生活水準。

　　從Castel的闡釋可發現，青年族群，台灣的也不例外，顯然是危險區與排除區的受威脅群體，而青年作為一世代（Generation），如果遭逢之處境如此，則國家應該如何看待？政治學者BertholdVogel在討論青年微薄工作時，提出觀察，直言青年人的微薄工作，事實上都是政治決定的產物，並非產業部門或勞動市場自然而不可逆的發展結果，那麼，站在一「青年勞動政策」的角度，應提出何等之要求與方向，在面對前述如此嚴峻的就業情勢呢？諸位所看到的這一本小冊子，就是由此基底所出發的嘗試。

　　李健鴻聚焦於非典型勞動，特別是台灣社會怵目驚心的勞動派遣，別忘了，台灣數十萬派遣勞工中，有接近四成的比例是年輕人，在這被稱之為當代彈性剝削象徵的就業僱用形式，由於欠缺法律的詳細規範與保障，加上台灣社會普遍存在的「勞動權利難以貫徹」之結構性困境，使得它在本地更形惡名昭彰，代表著青年族群晦暗的勞動未來。不能也不該再等待，李健鴻呼籲必須提出一正確的勞動派遣政策藍圖，他以制定專法為指向，提出應該有確保派遣勞工的就業安定、保障派遣勞工的勞動權益、明訂要派單位的雇主責任、正面表列派遣進用行業、建立派遣業的管理規範等五項立法原則，值得吾人深思。彈性安全的思維，必須適切地貫穿入勞動派遣的實踐中，這是李健鴻帶給我們的最深刻建議。

　　寡占經濟與勞動套利，是造成台灣青年勞動族群低薪化的最重要成因，洪敬舒認為，青年低薪有其結構性成因，不只是來自於技能錯置的矛盾政策，更重要的是勞動與政策套利，貧窮化成為青年最嚴重的危機，更將進一步延伸至家庭與社會領域，根本動搖台灣社會的現在與未來。該怎麼辦呢？洪敬舒直言，請放棄無效的加薪政策，力斥針對加薪的反動修辭，以提高最低工資，採取兩段式基本工資，同時阻擋作為套利元凶的無效率企業補貼與租稅減免，檢討資源投放的對象與效益，將具有創新經濟的中小企業、其他提供優質就業機會的企業，列為新政策的扶植對象，才能替台灣找到新世紀所需要的前導性競爭能量。改變作為國家危機的青年低薪，請先從正視問題、正確了解成因開始，洪敬舒說，如此方能改變政策內涵，重新找到新的方向。

　　同樣面對青年低薪問題，陳錦稷/黃義銓大膽而令人印象深刻的提出所謂員工薪酬友善計畫，包括修正基本工資調漲公式，健全工資審議機制，擴充企業薪酬委員會職能，增設勞工代表等數個階段與方式，特別是後者，陳錦稷/黃義銓主張，落實企業內部基層員工的穩定調薪方案，同時在高階主管、董監薪酬制度合理化建構的同時，加入勞動者的參與，包括增設勞工代表，將一般員工調薪等重大薪資政策列入薪酬委員會之組織規程中，在基本工資之外部投入外，再建置企業內部的共同形成程序。一定程度類似歐洲企業經營與管理共同決定的這項嶄新設計，在陳錦稷/黃義銓的構思下，應該可以指引台灣一個新的方向，雖然說，我們仍然需要更多的社會共識，乃至於更多的實踐行動力。

　　雖然表面上看來與青年勞動無直接關聯，但作為台灣勞動市場的重要問題之一，外籍勞工的引入，也必須一同併入青年勞動市場的政策藍圖中，加以思索。孫友聯告訴我們，從補充性原則開啟引進大門的政策源始，外籍勞工在台灣，成為壓低勞動成本和剝削欺凌的代名詞，同工不同酬、工時扭曲、文化歧視，竟是所謂最美風景叫台灣人的待客之道，企業的貪婪，不斷要求外勞工資應與基本工資脫鉤的訴求，進而使台灣勞動市場整體供需結構與工資機制，隨同向下沉淪，青年族群自然隨同受害。孫友聯認為，應該以移民政策替代外勞政策，透過移民解決台灣國內的人力短缺，給予同等於國民的待遇，提升移民勞工的權益，方能同時提高國內薪資水準，解決人力流失的問題。德國早期面對外來勞工時，有句令人深思的名言：我們要的是勞動力，來的卻是人，孫友聯說，台灣顯然沒有從德國人的慘痛經驗中學到教訓，移工是與我們台灣人完全相同的勞動者，從根本思維與觀念改起吧。

　　台灣的青年族群，不但患寡，而且嚴重地患不均，不僅薪資，連社會保障也不例外。張烽益清楚的告訴我們，不論是目前規劃中的長期照護制度，職業災害保險單獨立法，還是攸關世代正義的年金改革，都應該秉持「去職業別身分」而一視同仁的原則來進行，他提出以社會團結為基礎的退休制度改革芻議，涵括軍公教退休、勞工保險年金、勞工退休金個人帳戶等三大制度面向，同時兼及職業災害保險立法，希望幫青年勞動族群建置一當前與未來的安全網。這些當然都不是新議題，或許也沒有完全新穎的創見，但張烽益清晰而堅定的筆觸，仍然暮鼓晨鐘，發人深省，要世代正義，必須對得起年輕世代，政策改革此其時矣。

　　呈現在諸位面前的青年勞動新藍圖，當然無法涵蓋所有當前台灣青年群族的所有勞動問題，但各自寫作與構思的作者，都針對特定的問題關聯，提出了他們宏觀而細膩的看法與建議，提供所有關心此議題的社會行動者，也當然包括最重要政策實踐者的政黨與政府，一個可以思索與參考的指向。希望各界一同關心青年勞動議題，共同構思，一起行動，改變未來，也改變台灣。