民主觀察：2015回顧

推薦序一 ◎黃益中
推薦序二 ◎柳婉郁
作者簡介
國會民主 ◎陳俐甫
司法民主 ◎鄭文中
預算民主 ◎林雍昇
地方民主 ◎周宗憲
直接民主 ◎蔡雅瀅
政黨民主 ◎羅承宗

 

推薦序一

民主是什麼？

　　民主是什麼？最常聽到的回答大概就是選舉投票，然後就講出朗朗上口的那句：少數服從多數，多數尊重少數。

　　對於民主政治，政治學有所謂「民主鞏固」，是指人民已經確信民主制度是處理公共事務的最佳方式，而且也願意遵從民主制度所規定的方式來參與公共事務的決定。在威權國家轉型民主的過程中，民主鞏固更顯重要。美國知名政治學者杭亭頓（Samuel Huntington）就曾以「雙翻轉理論」（two-turnover test）來做為檢驗標準，意思就是要經過兩次和平的政黨輪替，透過選舉使得統治者願意依據選舉的結果放棄權力，這樣的民主才是貨真價實。

　　從雙翻轉理論來看，台灣不但已經兩次政黨輪替，2016 年 5 月 20 日更來到第三次政權和平轉移，簡直是民主模範生了。那你滿意台灣的民主嗎？

　　台灣自詡是亞洲（或華人世界）最民主的國家，實情卻是民粹主義依然橫行，許多民眾對民主的想像仍停留在粗淺的選民服務。而我們看人的第一步則是用藍／綠、統／獨的二分法來標籤，沒辦法理性溝通，更別談思辨是非。

　　這個民主鞏固，我們只完成了前半段。

　　難怪公益平台文化基金會董事長嚴長壽反對貿然降低投票年齡至 18 歲，他認為有選舉沒有教育，就很容易被操控。公民的素養必須從討論與思辨中培養，當老師沒辦法這樣教育孩子時，孩子就沒有這樣的能力，結果必然是一場災難。他說：「我們得教育孩子先學習如何做好公民，讓他們擁有思辨的能力及懂得善用自己的權利。如果事先沒有教育，最後也只是淪為討好、利用，他們不會成為監督的力量。」

　　我提個簡單數學題目給各位思考：

　　假設一次立委選舉經費要花費新台幣一億元（我這邊算客氣了，本來想估兩億），立委任期四年，每個月薪水比照部長級待遇大約是新台幣 20 萬元，換算年薪約 270 萬元（含年終獎金），四年薪水共約 1080 萬元。

　　好了，你辛苦擔任立委四年也才賺 1080 萬元（這是還沒扣所得稅，實際更少），但你卻願意花一億元選舉？而且你得準備半年至一年時間競選，花錢花時間還可能會落選。做四年白工還要倒貼 9000 萬元。為什麼還是有那麼多人要參選？或者你該問的是，為什麼最後當選的就是這些砸大錢買廣告、辦晚會的。

　　這裡面一定有什麼事情不對勁。而我們的民眾卻習以為常。

　　美國民主理論大師道爾（Robert A. Dahl）認為，民主政治在制度上包含兩個主要層面：參與和競爭。參與指的是選舉權普及，重要公職人員由公平的選舉制度所產生，而競爭主要是指人們可經由集會結社等方式爭取民意支持，主要是透過政黨政治。這些制度的設計要確保：「民主政治的核心價值是政治平等，也就是政府持續地對人民的需求保持回應性。」如果選舉制度只對大黨有利，沒有了小黨的競爭，社會將缺乏監督制衡，也就無法確保政治人物會對選民負責。

　　制度是人所建立的，法律也是。對政治人物而言，他們念茲在茲的是如何確保權力不中斷，最簡單方法就是堵住新競爭者加入的機會，這裡面甚至包括羽翼未豐、嗷嗷待哺的弱小對手。所以我們看到過去修憲時，國民黨聯合民進黨，選擇了不利小黨生存的並立制立委選舉制度，並且設了 5%（相當於 70 萬票）的高政黨得票門檻。2008 年的立委選舉只有國民黨及民進黨超過門檻，2012 年選舉勉強加上親民黨及台聯，即便經過了公民運動的喚醒，2016 年立委選舉也只有國民黨、民進黨、親民黨、時代力量能存活。其他小黨不但一席未得，也得不到四年的政黨補助款，這豈止是不公平，根本已是趕盡殺絕了。

　　憲法保障人人參政權平等，但是台灣的選舉已經成為燒錢遊戲，只剩有錢人跟有錢的政黨可以來玩，「一人一票」變成了「一元一票」。這種不公平的選舉制度，阻礙了年輕人的參政權利，也妨礙了社會流動的可能。

　　瑞士，號稱是最強公民國的 800 萬人口小國，孩子從小學開始學習思辨，上課時間學生享有相當自由，小學生上課的教室只有一項原則：同一時間，只能有一個人說話。這個教室就是國家的縮影，每個人都有表達意見的權利，前提是尊重。瑞士沒有全國性的公民教育課程，他們讓「公民意識」（citizenship）融入整體教育裡，教室裡的每一堂課，都是強調獨立思考、親身參與、尊重差異的公民課。

　　所以即便瑞士每年舉辦十多次的公民投票（而且不像台灣的公投設了一大堆門檻），民眾卻能保持理性，比如一個把勞工原本一年有四週帶薪休假延長為六週的公投，卻被壓倒性的三分之二民意給否決，因為瑞士人做決定前會反覆衡量得失。又比如核廢料的最終處置，經過政府與居民長達五年的誠意溝通，公開透明的資訊交流，最後存放場鄰近居民選擇信任專業，也能以「人人為我，我為人人」的公民責任妥協接受。

　　如果我們期待民主可以深化，就必須正視公民意識與公民責任。青平台基金會所出版的這本《民主觀察：82015 回顧》，從六個不同面向切入，正適合教師與青年學子作為認識台灣民主的基礎教材。公民教育，不僅學校裡的孩子需要，出社會的大人更是需要。理性了解問題，進而思考改變，因為，「接下來就是你們的事了」！
推薦序二

真正的民主

　　民主代表著主權在民，即全民作主，民主用於國家形式也成為一種國家制度，而民主教育則是一個啟蒙民主概念的過程。過去幾年來，台灣的民主有了極大的進展，尤其 2015 年發生了許多民主創新事件，包括新媒體、新政黨、新政團的湧現與體現。在學校教書的老師們，最煩惱的事情之一，就是政治與民主相關教科書來不及更新，內容落後數年，因此市面上不容易找到最新教材讓學生閱讀，但在這樣的翻轉教育時代，教師們其實並不需要花時間「教」學生基本的民主觀念，而是推薦一本擁有最新資訊的好書，有興趣的學生就能自學而受益，而這本「民主觀察：2015 回顧」就是一本這樣的書，如果讀者想要瞭解台灣去年的民主發展，但沒有時間蒐集資料與修課，這本書將是最佳選擇。除了傳達2015 年最新的政治改革與民主回顧，包括國會民主新改革，也讓讀者可以瞭解許多新個案與新觀念，包括司法民主、預算民主、地方民主、直接民主與政黨民主等議題。讀者可以透過這些主題的內容瞭解新民主新意涵，並能從中找到改善的端倪，政是眾人之事，治是管理，政治就是管理眾人之事。國家者，互助之體也；政治者，互助之用也，因此熟悉最新政治之事，將能有助於大家提供更具體的政策建議，也能建構讀者討論政治與民主之對話基礎，大家知識相當，將能避免雞同鴨講，這本書的最大好處就是深入淺出，讀者只要花一兩天讀完，將能對民主政治有很實用的瞭解，也能對最新的民主時事做充分掌握。

　　這本書「民主觀察：2015 回顧」內容相當豐富，包括六篇文章，首先第一篇「國會民主」，談到 2015年許多民主改革與創新，包括政壇流行年輕化、老政黨政治新人輩出、各種新政黨、公民團體出現，以年輕人為主的新政黨、新政團如時代力量、綠社盟、基進側翼等，舊政黨中台聯黨的青年軍、國民黨的草協聯盟等黨內青年次團體，都主動或被動投入 2016 年初的總統及立法委員選舉。設置國會專業頻道、開放公民記者旁聽採訪、議事網路直播，國會運作透明化、提升法案效率、委員會中心主義、黨團協商透明等訴求，在 2016年都有初步成果。即將到來的 2018 年的地方議會與縣市長選舉也可能因此發生改變。

　　第二篇「司法民主」，作者提到台灣的司法獨立過去 20 年來突飛猛進，是司法改革的最大成就。其關鍵在於政黨無法控制司法的人事權；法官的審判品質，升遷與調動幾乎不受民主監督；司法審判獨立與檢察官偵查不公開，遂成為司法審檢人員逃避民主監督的藉口。司法民主化可藉由法官須有民意正當性和民眾參與審判來獲得，局部解除法官壟斷法律解釋權以及審判權所造成之信賴不足的疑慮。民眾參與可最大化審判的正當性，節制法官的獨斷，也可教育民眾司法的意義與運作。司法改革不只是訂定法律，創造法官退場機制，而要更進一步民主化司法體系。

　　第三篇為「預算民主」，作者詳細介紹參與式預算制度，運作制度各地差異很大，如授權程度、預算規模、公共計畫屬性、產生過程等等皆有差異。大體而言分為四個步驟，包括社區公民選出代表參與會議確定支出優先順序、公民代表們透過專家的協助研擬特定的支出計畫建議、公民代表對於支出計畫建議方案進行投票，並確定預算、政府或機構執行列為參與式預算的支出項目，公民代表監督計畫的執行。

　　第四篇為「地方民主」，作者提到地方民主治理的概念，指基於民主原則所運營的地方政治形態。亦即地方的自我統治（自治），其內涵可謂是包含住民對地方公共事務的自我決定（住民自治），以及地方自治團體得不受國家機關不當干預，對地方公共事務的自我決定（團體自治）。基於地方民主原則（以保障地方住民人權為核心構成原理）所建構的住民自治， 2016 年大致上已建構並實踐地方自治法制，但從住民自治與團體自治的保障本旨以觀，我國無論是憲法或法律，仍不乏有侵害地方住民參政權或地方自治體自治權，而有違憲法保障地方自治本旨之可能違憲之處。

　　第五篇為「直接民主」，作者首先分析「直接民主」與「間接民主」之差異，前者由人民直接投票做成政治決定，如就特定議題進行公民投票、罷免民意代表或其他民選公職人員等；後者則由人民投票選出代表，再由被選出之代表替人民做成各項政治決定，如選出總統治理國家、選出立委制定法律、選出縣（市）議員監督縣市政府等。2015 年是公民要求實踐「直接民主」行動豐沛的一年，雖然許多行動未能跨越法律設下的門檻，但已捲起許多公共討論，深化台灣的民主。

　　第六篇為「政黨民主」，作者回顧 2015 年的政黨民主發展，除了傳統兩黨對決，新興政黨紛紛崛起，積極尋求政治版圖。另一方面，規範政黨的法律制度依然落伍陳舊，「政黨法」的立法延宕加上中國國民黨對「政黨不當取得財產處理條例」的長期杯葛，無法解決當前泡沫政黨林立亂象。作者期許 2016 年「政黨法」與「政黨不當取得財產處理條例」能儘速立法施行。台灣的政黨政治方才能真正回歸訴諸理念的公平競爭。

　　這本書告訴大家最新的民主意涵與最新民主趨勢，並介紹許多個案，避免過於僵硬的內容而造成不易閱讀的情況。這本書相當豐富、深入淺出且可讀性高，相信讀者能藉由閱讀本書而有所收穫。我也衷心祝福透過『民主觀察：2015 回顧』這本書拋磚引玉，能促成民主教育與學術研究交流，也希望藉由書籍內容，提升台灣人民民主素養，也期待台灣民主教育與制度更加成長與茁壯。