兩岸締結協議處理及監督機制立法比較

前言

第一章  緒論
第一節  研究緣起與研究目的
壹、研究緣起
貳、研究目的
第二節  概念界定與主要研究問題
壹、概念界定
貳、主要研究問題
第三節  研究設計
壹、研究方法與架構
貳、研究範圍與限制
參、資料來源

第二章  相關文獻回顧與探討
第一節  相關理論回顧
壹、權力分立理論與行政立法共享對外事務權力
貳、條約締結理論
第二節  對外締約國外相關處理及監督機制
壹、美國貿易談判國會授權機制
貳、韓國通商條約締結處理及監督機制
第三節  兩岸締結協議處理及監督機制歷史沿革
壹、初期階段
貳、擬定《受託處理大陸事務財團法人監督條例》草案
參、確立法律保留原則
肆、擬定《臺灣地區與大陸地區訂定協議處理條例》草案
伍、「兩岸條例」新增委託協商對象、複委託協商機制及其監督機制
陸、兩岸締結協議監督機制正式立法

第三章  兩岸協商談判前處理及監督機制
第一節  高度監督型監督機制
壹、時代力量版
貳、尤美女版
參、兩個版本合併討論
第二節  中度監督型監督機制
壹、民進黨版
貳、江啟臣版
參、黃昭順版
肆、三個版本合併討論
第三節  低度監督型監督機制
壹、親民黨版
貳、討論
第四節  本章小結
壹、確立逐案授權與授權明確性原則
貳、降低行政部門的片面作為，爭取人民的合作與支持
參、落實國家安全審查
肆、政治性議題協商特別規範

第四章  兩岸協商談判中處理及監督機制
第一節  高度監督型監督機制
壹、時代力量版
貳、尤美女版
參、兩個版本合併討論
第二節  中度監督型監督機制
壹、民進黨版
貳、江啟臣版
參、黃昭順版
肆、三個版本合併討論
第三節  低度監督型監督機制
壹、親民黨版
貳、討論
第四節  本章小結
壹、依協議締結計畫進行協商
貳、兩岸協商談判中向立法院報告
參、向社會大眾進行溝通與設置民間諮詢機制
肆、國家安全審查的必要性
伍、協議草案送立法院審議
陸、協議正式簽署前影響評估
柒、協議簽署前行政程序

第五章  兩岸協商談判後處理及監督機制
第一節  高度監督型監督機制
壹、時代力量版
貳、尤美女版
參、兩個版本合併討論
第二節  中度監督型監督機制
壹、民進黨版
貳、江啟臣版
參、黃昭順版
肆、三個版本合併討論
第三節  低度監督型監督機制
壹、親民黨版
貳、討論
第四節  本章小結
壹、協議審查
貳、政治性協議公民複決
參、協議批准與生效
肆、協議施行評估報告

第六章  結論
第一節  主要研究發現
壹、兩岸協商談判前處理及監督機制
貳、兩岸協商談判中處理及監督機制
參、兩岸協商談判後處理及監督機制
第二節  立法建議
壹、兩岸協商談判前處理及監督機制建議
貳、兩岸協商談判中處理及監督機制建議
參、兩岸協商談判後處理及監督機制建議
肆、兩岸締結協議處理及監督機制法案建議

參考文獻
壹、中文
貳、英文

附錄
附錄一 時代力量黨團《我國與中華人民共和國締結協議處理條例（草案）》
附錄二 尤美女等23人《兩岸協定締結條例（草案）》
附錄三 民進黨黨團《兩岸訂定協議監督條例草案（草案）》
附錄四 江啟臣等17人《臺灣地區與大陸地區協議簽署監督條例（草案）》
附錄五 黃昭順等21人《臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例（草案）》
附錄六 親民黨團《兩岸協議監督條例（草案）》
附錄七 通商條約締結程序暨履行之相關法律
 

作者序

　　本書脫胎於筆者就讀於國立臺灣大學國家發展研究所撰寫的博士論文：《兩岸締結協議監督機制之研究～第九屆立法院六個提案版本的比較分析》，感謝曾擔任陸委會主委的指導教授陳明通老師，一路悉心指導。

　　回想2013年春天，筆者在立法院擔任姚文智委員的法案助理，姚委員非常關心兩岸締結協議處理及監督機制的立法，筆者因此有幸參與委員所提出的《臺灣與中國締結協議處理條例》草案。當時馬英九政府正與北京洽談《海峽兩岸服務貿易協議》，部分內容陸續被披露出來，逐漸引起社會的關注，更傳出有些協議內容不利於臺灣的產業，但由於仍屬協商階段，馬政府在正式簽署前一直不願意公布協議草案，社會因此有了服貿協議談判「黑箱作業」的疑慮。為了打破兩岸協商「黑箱作業」的模式，多位民進黨立法委員開始構思「兩岸協議監督條例」的必要性，姚文智委員即為其中之一。

　　2013年6月21日《海峽兩岸服務貿易協議》正式簽署，並對外公布協議條文，多項內容果然不能為社會所接受，坐實了「黑箱作業」的疑慮，加上執政的國民黨欲強行通過「服貿協議」的審議，終於引起2014年的《318太陽花學運》。學運的主要訴求：先立法「兩岸協議監督條例」，再審查「服貿協議」，立刻獲得社會廣泛的支持。經過多日抗爭後，終於在4月6日由當時的立法院長王金平出面公開承諾，「兩岸協議監督條例」未完成立法前，將不召集「服貿協議」相關的黨團協商會議，技巧地回應學運的訴求，為期二十多天的學生佔領立法院因此而落幕。

　　事實上有關「兩岸協議監督條例」的立法，早在2013年10月立法院新會期開始，就有：鄭麗君、姚文智、段宜康、李俊俋等委員分別領銜提案的版本，率先送進立法院，後續尚有臺灣團結聯盟黨團版本。隔（2014）年初則有民進黨黨團版本，《318太陽花學運》落幕後，陸續有行政院版、尤美女版、李應元版及江啟臣版向立法院提出。不過這些版本並未完成立法，立法院第八屆會期就結束了，基於《立法院職權行使法》，尚未議決之議案「屆期不連續」的規範，這些草案只好束之高閣。

　　隨後2016年選舉所產生的新一屆立法院，國家治理的權力結構發生了重大地改變。民進黨首度成為席次過半的多數黨，且贏得總統選舉成為執政黨，國民黨則淪為少數在野黨，親民黨則仍保有組成黨團所需的席次，臺聯與新黨則未擁有席次而失去立法院舞台，「時代力量」則成為新興政黨，並在立法院擁有自己的黨團。經過此一變動後，第九屆立法院共出現十個有關「兩岸協議監督條例」的版本，有的沿用舊有版本僅略作微調（如尤美女版新增兩條文），有的出現新的版本（如民進黨版），亦有些版本提出不久後隨即撤銷（如李俊俋版），截至目前僅剩民進黨團、親民黨團、時代力量黨團、尤美女版、江啟臣版，及黃昭順等六個版本，本書因此以這六個版本作為研究的對象。

　　針對這六個版本筆者採用比較法學研究法，試從談判時程及監督密度兩個面向，建立整個比較架構。就談判時程而言，分為談判前、談判中及談判後三個階段；就監督密度而言，分為高、中、低三種密度。比較結果，時代力量版及尤美女版被列為高度監督，民進黨版、江啟臣版及黃昭順版被歸為中度監督，親民黨版則屬低度監督。

　　本書的完成費時將近三年，一方面由於2016年臺灣再度政黨輪替，以及立法院結構的變遷，產生新的研究對象版本；另一方面由於筆者才疏學淺，又非法學出身，雖然就學期間曾修習國際法、兩岸人民關係條例等課程，但研究此一主題仍倍感吃力，所幸指導教授陳明通老師，不斷的鼓勵並傾囊相授，耐心修改書中的文字，才有今天初步的成果，師恩浩瀚，在此僅能聊表謝意，至於一切文責則由筆者自負。

　　最後謝謝兩位匿名評審提供寶貴的審查意見，同時也感謝臺灣大學社會科學院大陸研究中心編輯委員會決議通過本書的出版，讓本書得以在立法院開始審議「兩岸協議監督條例」前，與讀者見面，適時提供給關心此一法案者參考，還望各界不吝指教，誠摯感謝！