政策規劃與評估方法

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前言
第一章 導言
第二章 關于政策研究的辯論
2.1 理性方法
2.2 漸進方法
2.3 其他方法
2.4 小結
2.5 政策規劃和評估的語言
第三章 價值與政策
3.1 價值和政策
3.2 共識和分歧的本質
3.3 價值／政策關系
3.4 小結
第四章 價值／政策關系︰政策規劃與評估的主觀方法的基礎
4.1 參與者
4.2 時刻
4.3 事項
4.4 主觀價值／政策關系
4.5 成為方法
4.6 小結
第五章 主觀性分析
5.1 選擇觀點︰取決于角色和職能
5.2 理解事項
5.3 價值問題︰我關心什麼?
5.4 從認知到評估
5.5 小結
第六章 一致性︰邏輯分析
6.1 觀點固定
6.2 信息一致
6.3 價值一致
6.4 假設和概念一致
6.5 邏輯一致與政治一致
6.6 小結
第七章 充要性︰經濟分析
7.1 必要性
7.2 充分性
7.3 充要性分析的一些相關考慮
7.4 小結
第八章 依賴性分析︰政治／實踐的考慮
8.1 政策合法性的依賴
8.2 實施可行性的依賴
8.3 小結
第九章 結語
9.1 政策規劃與評估的S-CAD方法
9.2 S-CAD方法運用的範圍
9.3 政策語言
9.4 S-CAD方法的一些局限
9.5 總結

我是個“方法論”者。規劃的學術領域範圍很廣，從歷史學到未來學、從建築學到經濟學、從分析到歸納，窮盡一生的時間去研究，所得都只不過是一些入門的學問。規劃又是實用科學、理想與實際的印證，理論與實踐的交錯，窮盡一生的時間去體會，也只是一些點滴的啟發。所謂規劃專家，他們的知識面可能很廣，但在每一個面上他們的功夫都不及專攻這個面的專家，例如，規劃專家的經濟學知識總不及經濟學家，規劃專家的歷史學知識總不及歷史學家。那麼規劃作為一門獨立的學科，有些什麼貢獻?規劃不如其他的學科，沒有淵博和獨特的知識庫存，但有放之四海而皆準的思考和處世的實用方法。

作為思考方法，規劃是系統地預測和設計未來遠景以決定現在應采取的行動。把它用來處理財政，就叫財政計劃；把它用來處理商務，就叫生意計劃；把它用來處理城鄉土地、空間和環境，就叫城鄉規劃。作為處事方法，規劃強調監辨問題、確定目標、設計方案、評估、選擇、實施、監察和反饋。

這套重邏輯、實證和因果律的清楚而直接的思考和處事方法，卻受到了強烈的批評。在第二次世界大戰後，西方的社會與文化日趨多元化。民主制度(人人都可以有不同的論點，而每一個論點都有同樣的政治地位)和自由風氣(人人都想發表其論點，人人都想其論點獨尊)增加了社會的復雜性(complexity)和相互關系(interrelations)，再沒有公認的權威和一致的共識。個人和利益團體都強調由他們鑒定的問題才算是真正的問題，他們追求的目標才是理想的目標，他們設計的方案才是合理的方案，他們采取或要求的行動才是有效的行動。規劃的政治性成了規劃理論和實踐的焦點。

其實，這些都不是問題，只代表著當時過分重視物質層面和技術至上的規劃專業的覺醒。問題是這“覺醒”帶來了“失措”，亂了陣腳，混淆了“方法”和“方法的利用(或誤用)”，也就是混淆了“技術”和“政治”。邏輯、實證和因果的“理性主義”可用在一元的社會，也可用在多元的社會。問題是，在西方社會從一元到多元(只是相對來說，因為社會是群體，從來不會完全一元)的轉向中，一元社會受到了批評，與一元社會並存的理性主義也被殃及池魚地受到了批評。到最後，理性主義更被認為是頑固維護一元社會的中堅和阻礙走向多元社會的絆腳石。在“破舊”的空氣中，理性主義就被摒棄了，最低限度上，至少在學院的理論課程中如此。正如西諺所說︰“把嬰兒連同嬰兒的洗澡水一起倒掉了”。

我沒有西方(應該說是美國)規劃學者的幸運(或不幸)。在香港念建築時，自己沒有得到一套完整的思考系統，也沒有認真地去找。初到美國念規劃時，首次接觸到系統的“理性主義”。當時是20世紀70年代早期，剛崛起的“後現代主義”正強烈批判“理性主義”。我的反應絕不像我的“先進”同學和老師們。

在感性上，我沒有他們對“理性主義”的反感和對“後現代主義”的樂觀。那時是緊接反越戰高潮的彈劾尼克松總統的高潮時期。美國年輕人“反現存制度”(anti—establishment)的情緒達到高峰。他們對社會現狀十分不滿，同時，他們認為“理性主義”是支撐現狀的理論基礎，必定要推翻。我過了很多年，才開始體會到他們對“理性主義”的內涵實在是一知半解。他們對“理性主義”沒有直接的認識，他們的認識差不多都只是“後現代主義”過濾了的口號。我沒有他們的感情包袱，對“理性主義”和“後現代主義”都可以持比較客觀的心態。

在理性上，當時我還是在啟蒙時期，對各派理論都認識不深。但我比較接受有系統(凡事有跡可循、有根有據)、有正面價值觀(我想知道什麼是對的，單單告訴我什麼是不對是不夠的)、有實用意義(我想學以致用，特別是有社會價值的東西)的理論。

因此，我並沒有走我的“先進”同學和老師的路。我決定先要認識“理性主義”，然後才決定它的好壞。對“後現代主義”也要研究，但對它的花招和名目，總有點討厭。結果，我走的方向是在“理性主義”內為人性定位，在邏輯、實證和因果關系中套人人性本身的含糊與矛盾和非單線的思維與推理。在實用上，我把這些思路集結在“公共政策”的研究、分析和設計中。于1985年出版了Towards a Subjective Approach to POLI-CY PLANNING & EVALUATION:Common-Sense Structured一書這些年來，也在不斷地把它與經驗相印證。這本書的起點是︰每一個政策的決定都會有不同的人和機構參加，他們各自有其獨特的價值觀、利益考慮、權力範圍以及可動員的人力、物力、財力和時間，這些就是構成他們的“主觀”的因素。因此，從個別政策參與者來看，他應該分析自己的“主觀”，並試圖了解他人的“主觀”。這也是中國人“知己知彼，百戰不殆”的道理。從社會整體來看，一個“好”的決策，應該能夠為社會帶來最高的社會效益和最低的社會損耗，這需要從不同的“主觀”中找出他們的共識和分歧。這本書提出一個政策分析的構架去追求以上的目的，總的來說，是本“理性主義”的書[請參見《我的旖色佳》，載《城市規劃》，1999(12)，53頁]。

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