中國能源市場化改革

第一章 中國能源：因應世界能源大變局 // 001
贏在油氣時代的拐點 // 003
中國在全球能源治理變局中的角色 // 009
我們距能源互聯網有多遠 // 019

第二章 能源體制：讓市場決定資源配置 // 023
改革無止境，能源不例外 // 025
銜接國企改革與能源改革 // 028
改革之風驅散“體制霧霾” // 032

第三章 電力體制改革：徘徊中艱難前行 // 039
有必要啟動新一輪電改 // 041
實行節能發電調度方式 // 049
從印度大停電看中國電力應重視的問題 // 054

第四章 煤電矛盾：周而復始何時休 // 061
政府失靈還是市場失靈 // 063
現行煤電矛盾解決方案及局限性 // 069
系統解決煤電矛盾的思路 // 099
電煤並軌：讓市場配置資源 // 109
化解新煤電矛盾 // 115

第五章 油氣改革：“放寬”還是“放開” // 121
油氣全產業鏈市場化改革方略 // 123
天然氣改革應從管網突破 // 139
推廣天然氣分散式能源 // 144
適時啟動高價 LNG 長協價格覆議 // 149
新體制新辦法開發新礦種 // 154
推廣乙醇汽油需更合理的制度安排 // 163

第六章 可再生能源：融入能源發展大格局 // 167
“十三五”規劃傳遞新能源發展積極信號 // 169
怒江以流域開發帶動區域發展 // 171
水電帶動長江上游流域開發 // 195
促進風電產業健康發展的思考 // 209
重振光伏產業須靠國內市場 // 217
發展可再生能源應與補貼能力相適應 // 224

第七章 核電：拿得出手的國家名片 // 229
堅持發展三代核電技術 // 231
合理把握核電發展規模和節奏 // 237
中國如何避免福島悲劇 // 245
核電走出去須破解五大難題 // 252

第八章 綠色發展：何時夢圓中國？ // 259
節能減排和生態環保的使命與任務 // 261
節能環保手段面臨挑戰 // 270
解讀政府工作報告綠色發展 // 273
改革之風吹綠中國 // 285

附 錄 // 289
就能源市場化改革答《中國能源報》記者問 // 291
《東方早報》記者對能源體制改革的訪談 // 296
就綠色發展答鳳凰衛視記者問 // 300
注 釋 // 305
後 記 // 313

自序 
解構中國能源體制
宇宙大爆炸後，世界充滿了能量。如果會用，它就是能源；如果不會用，它僅僅是能量。你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉化為能源並善加利用，關鍵取決於兩個因素：一是技術，二是制度安排。
目前，從能源利用技術看，中國已步入了世界前列，能夠自主生產百萬千瓦超超臨界火電機組，掌握了70萬千瓦及以上水輪發電機生產技術。三代壓水堆核電站的兩個主流機型AP1000和EPR中國都會造，風能和太陽能發電技術、高壓輸電技術等也達到了世界先進水準。
儘管如此，中國能源利用仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優質能源比重低，能源價格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復始，可再生能源並網困難，水電、核電發展爭吵不休，等等。
這些問題的產生很難歸咎於能源技術落後，更需要從能源的制度安排上找原因。匈牙利經濟學家亞諾什•科爾內（JanosKornai）總結出“計畫導致短缺”。這一結論在能源領域表現得尤為突出。計劃經濟時期，能源是國家實行嚴格計畫管理的產品。煤電油運計畫是制訂其他計畫的基礎。能源供不上，別的都免談。
經過近40年的改革，中國大部分商品已經實現了供求平衡或供大於求，但能源仍然是供給約束嚴重的領域。突出表現為，價格既不反映電力、油氣的供求關係，也不能有效發揮調節供求的作用。能源消費者對能源產品缺少選擇權。如，近年來，中國電力嚴重供大於求，全球油氣價格斷崖式下跌，但中國工商企業並未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。
打破能源供給約束與中國供給側結構性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。
一、重塑能源安全觀
國內對能源的認識大都停留在能源短缺時代。主要表現是：在對資源稟賦的判斷上，仍普遍認為中國“富煤貧油少氣”；在對中國能源安全的判斷上，過度擔心傳統安全風險，忽視非傳統安全風險；在對能源危機的判斷上，誇大供給波動對經濟週期的影響。在這些思想的作用下，能源供給被賦予過高的安全保障責任。不敢放開手腳使用優質能源，進而對能源市場化改革顧慮重重。
必須看到，當前世界能源供求格局已經發生了巨大變化，油氣供大於求、多點供應、價格持續走低已成大趨勢，傳統的供給安全、價格安全、通道安全引發全球性經濟危機的可能性已經很小。
在可預見的未來，不存在因大規模戰爭中斷油氣供應的威脅。在經濟全球化條件下，沒有一個國家可以完全依靠本國資源滿足經濟發展的需要。油氣資源已經全球配置，應當重新認識優質能源在能源中的地位。在盡可能提高國內供給的同時，積極通過國際市場滿足發展需求。
既然能源資源來自全球，在安全保障上也應當樹立全球安全觀。因此，應加強與油氣生產國、過境國和其他消費國的合作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過雙邊多邊合作和區域合作等方式，建立集體安全體制，實現各國共同的能源安全。
二、構建新的能源體制分析框架
中國對能源的管理基本上是按品種設置管理機構，分別對煤炭、電力、核電、油氣、可再生能源等制定不同的政策。既往的能源體制改革，大都是改革行業管理體制。近年來，國家不斷調整各能源行業的政策，但在改革上沒有實現大的突破。本書收入的文章，除行業管理外，試圖從更廣闊的視角分析能源體制問題，重點討論資源產權制度、產業集中度、所有制結構、流通體制、財稅體制、監管體制等問題，力求形成新的分析框架。
第一，資源產權制度。一次能源大都直接來自自然界。煤炭、油氣、河流等都屬於國家所有。在計劃經濟時代，國家要求國有企業提供能源產品，對企業下達的任務和考核指標也主要集中在產量上。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產其實已不再是主要任務，經營能源資源並獲取較高的財務回報應當成為更重要的使命。遺憾的是，目前能源資源管理部門對此還沒有足夠的意識，更沒有相應的制度安排。
就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權出讓時，會采用“競爭性出讓”的方式，並與開採企業簽訂分成合同或服務合同，以盡可能多地拿到油氣收益。中國國有油氣企業以“申請在先”的方式獲得礦權，企業上市後這些資產又變為股東資產。國有油氣企業除正常繳稅外，無論是在體現股東回報的國有資本預算收入，還是體現礦租的礦業權使用費方面，上繳的數量都非常之低，在整個財政預算中幾乎可以忽略不計。國家與企業對資源收益的分成更是無從談起。
河流的水電開發權也是由水電開發企業先佔先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息後企業可以長期獲得超額利潤。煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開採中，儘管煤炭資源稅已經從價計征，但錯過了國家收益與價格、產量掛鉤的最佳時機。憲法雖然規定礦產資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發的價值鏈中，大部分收益留給了企業和個人，沒有體現資源的全民屬性。
在礦業權設置方面，中國仍沿用計劃經濟時期的辦法，按生產環節設置了探礦權、採礦權，使礦業權既有用益物權的特徵，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權處置上的自由裁量權和尋租空間（典型的如煤炭資源出讓）。對於油氣等開放度較低的領域，現行礦權設置方式提高了各類市場主體進入的難度，不利於市場化改革。
第二，產業集中度。能源是產業集中度比較高的領域，主要表現在兩方面：一是寡頭壟斷。油氣領域有三大國有油氣企業和陝西延長石油公司，電力主要有兩大電網企業和幾大電力集團。二是網路型壟斷行業。主要是電網、油氣管網、城市燃氣管網。高產業集中度抑制了競爭，造成價格機制失靈和供求關係失衡。
第三，所有制結構。能源行業所有制結構單一，主要以國有經濟為主。傳統國有企業的弊端，如，大而全、小而全，“吃大鍋飯”，“三產”“多經”，高投入、低效率，企業辦社會等問題，在煤炭、電力、油氣等行業普遍存在。由於國有企業的公司法人治理結構、職業經理人制度不健全，能源企業自我發展、自我約束機制普遍不完善。
第四，流通體制。能源產品流通中，煤炭的市場化程度比較高。其他能源產品，如油氣、電力、熱力等，國營貿易、特許經營占的比重較大。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規模最大的大宗商品，但在中國仍由少數企業特許經營。在進口環節，對原油仍實行國營貿易管理，經批准後允許一定數量的非國營貿易，但民營企業經營石油要接受有關部門的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團5家國營企業原油進口量占原油進口總量的90%以上。原油國營貿易配額只能用於中石油和中石化的煉廠加工。沒有國企的煉化生產計畫檔，民企進口的原油不能通關，鐵路不能安排相應運力。這種體制客觀上限制了其他市場主體的進入。天然氣進口方面，儘管國家沒有明確的禁止性法規，但天然氣儲運基礎設施專用性強，民營企業很難用這些設施存儲從國外進口的液化天然氣（LNG），基本上只能通過中石油、中石化和中海油代為進口。
第五，財稅體制。中國實行的是以流轉稅為主體的稅收制度。油氣、煤炭、電力等能源行業作為納稅大戶，從建設到生產的每一個環節，都要繳納相應稅收，在一定程度上激勵了地方政府新上能源項目。這也是近期一些地方煤炭、電力出現產能過剩的深層次原因之一。稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關的稅種、稅率設計和稅費關係的安排不夠科學合理，難以發揮其合理調節收入分配的作用。如，在油氣領域，礦業權使用費只與面積有關，
與資源稟賦無關，資源稅與資源補償費內涵不清但計費相同。礦權使用費較低，持有成本低，導致礦區不能退出。能源稅費對國家所有者權益體現不足，中央與地方共用的資源補償費已降為零，特別收益金基本有名無實，價款收入也基本沒有。
第六，投資體制。能源新建項目的報建審批與其他建設項目一樣，面臨著批地慢、重複審批多、前置事項多、仲介服務耗時長等問題。能源建設專案大都按規模分級審批。規模小的專案由省、市審批，規模大的專案由中央有關部門審批。為了控制產能過剩，中央有關部門嚴格控制大專案審批，地方為了發展只能上中小項目。這為小規模、高排放項目建設運營提供了機會，一定程度上加劇了污染排放和產能過剩。
第七，監管體制。中國能源行業監管體制從計劃經濟體制演變而來，很多監管職能隨部門改制後留在大型國有企業中，導致一些領域政企不分、監管不足，並在相當程度上保護了少數獲得特許經營權的企業的利益，擾亂了能源市場秩序。例如：由於網路型壟斷行業監管缺位，一些電網、油氣管網企業利用市場支配地位，不向協力廠商開放或在接入時設置障礙；油氣儲量評估、行業標準制定、新建設施規劃等應當由政府承擔的職能，目前主要由企業承擔。
此外，能源監管究竟是政監合一還是政監分開、集中監管還是分段監管、垂直監管還是分級監管、事前審批為主還是事中事後監管為主，均尚未達成共識。
第八，行業管理。計劃經濟時期，政府對能源行業進行全面計畫管理，成立了煤炭工業部、電力工業部、石油工業部、化學工業部等部門，按行業分管煤炭、電力、油氣、化工等領域的生產運營。這些部門在市場化改革進程中已全部撤銷。現存的行業管理許可權體現在礦權出讓、市場准入、能源項目審批上，權力分散於國家發展改革委、國土資源部、國家能源局、國資委等部門。
雖然這些部門不會像計劃經濟時期那樣對企業下達直接的指令性計劃，但也會通過影子計畫、外生計畫、差別政策等影響企業的決策。一些主管部門對能源企業運行干預較多，導致近年來國有能源企業經營自主權不僅沒有提高，反而有下降的趨勢。
三、推進能源“鏈式改革”
打破能源供給約束，需要全面推進能源市場化改革。改革思路可以概括為：“一條主線、兩個鏈條、三個維度。”即能源體制改革以堅持市場化改革方向為主線，重點解決煤、電、運和油氣兩個產業鏈條上的矛盾，從企業、市場、政府三個維度出發，進行全方位的改革。
堅持市場化改革方向。能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關係決定價格。改革的方向既不是計畫體制，也不是雙重體制，而是在社會主義條件下，使市場在資源配置中起決定性作用的、單一的市場經濟體制。同時，應重新審視能源領域中政府的職能定位，大幅度減少直接干預，使政府從市場參與者轉變為市場的監管者，從而更好發揮其職能作用。推進“鏈式改革”。煤電矛盾、油氣價格機制失靈等問題，根源在於，“煤、運、電”和油氣“礦權出讓—勘探—國內開採（或進口）—流通—網輸”是計畫與市場相交織的不完全市場產業鏈。孤立地對某一個環節進行改革都不可能從根本上解決問題，需要進行全產業鏈市場化改革。如，煤、電、運產業鏈改革，涉及電力體制改革和鐵路運力體制改革；油氣產業鏈改革涉及礦權改革、流通體制改革、管網改革等。因此，能源領域的改革是貫穿能源產品上下游的“鏈式改革”，而不是條塊分割體制下的“點式改革”。完成這兩個鏈條的體制改革，就完成了能源市場化改革的主要任務。
在具體的改革措施上，可以考慮從以下三個維度展開。
一是企業層面。對能源國有企業實行政企分開、主輔分離、網運分開改革。國家對國有企業的管理要從管人、管事、管資產轉變為管資本為主，把上繳股東回報即國有資本預算的多少作為考核能源投資成效的主要指標。
二是市場層面。全面放開能源市場准入，允許各類投資主體進入各個能源領域，對民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上游放開礦權市場，從“申請在先”改為“競爭性出讓”。同時，鬆綁勘查資質管理，允許各類市場主體進行勘探開採。提高礦權持有成本，占而不采、圈而不采的企業，必須吐出佔有的礦區。取消原油進口、批發、零售等流通環節的特許經營權。放開能源價格，取消國家對能源產量、價格的直接干預。對能源網路型壟斷行業實行“網運分開、放開競爭性業務”的改革，形成能源供給和能源消費之間多買多賣的市場格局。
三是政府層面。進一步簡政放權，簡化投資專案審批報建程式，保障各類投資主體公平進入能源領域上中下游。深化能源財稅體制改革，使財稅體制體現國家的資源所有者權益。如在油氣領域，可以考慮：構建由礦業權使用費、價款、權益金組成的油氣資源稅費體系；在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國有企業上繳國有資本經營預算的比例，建立石油基金等。同時，加強對網路型壟斷行業的監管，主要監管網路運營成本、收益及是否向協力廠商無歧視開放。
2013年，筆者出版了首部能源專著《中國能源政策研究》，重點闡述了中國能源體制改革和能源公共政策問題。近年來，筆者對能源問題又進行了更深入的思考。各種心得雖多，千言萬語化作一句話：解決中國的能源問題，必須堅定地推進市場化改革。於是，將本書定名為《中國能源市場化改革》，算是第一本書的續篇。本書中提出的一些改革思路，有的已經付諸實施，但其他大部分，目前仍然是願景。能源體制研究涉及的領域和專業頗多，駕馭難度較大，書中謬誤存疑之處自不在少數。今不揣淺陋，編撰成冊，冀予同行砥
礪切磋，懇請方家不吝賜教。
是為序。
範必
2018年3月