城鄉重建規劃與管理

序章

第一章　災害管理規劃理念與發展趨勢

第一節　天然災害對社會經濟發展的影響

　1 天然災害的定義與特徵

　2 全球主要天然災害

　3 亞洲地區的天然災害

　4 台灣的天然災害

　5 中國的天然災害

第二節　減災理論與實務發展

　1 台灣對應防災及災後重建的規劃理念

　2 中國新興規劃理念

第二章　導入防災的都市計畫與城鄉規劃——台灣的都市計畫與防災應變體系

第一節　台灣都市開發管理之法律制度

　1 台灣城市的演變

　2 台灣都市開發相關法律制度的演變

　3 其他相關規劃法律及條例

第二節　台灣都市計畫編制體系

　1 台灣都市計畫編制體系之主管機關與執行機關

　2 台灣都市計畫編制之審議機構與研究機構

第三節　台灣都市計畫的體系與發展

　1 台灣都市計畫之類別

　2 台灣都市計畫之規劃內容

　3 台灣都市計畫之作業程序

　4 台灣都市計畫之檢討與變更

第四節　都市防災計畫及災後都市計畫之建構

　1 都市防災計畫與都市防災空間系統之建構

　2 建築防災-對於建築物耐震法規之檢討與提升

　3 九二一災後重建規劃典型案例

第五節　組織動員及應變計畫之建立

　1 「災害防救法」的組織動員強化

　2 「災害防救法」的特色

　3 災害防救基本計畫

　4 災防編制體系的確立

第三章　震災災後重建規劃與政策

第一節　九二一地震的災情與重建課題

　1 九二一地震災情概述

　2 九二一震災災後重建面臨的主要課題與契機

第二節　災後重建體系與方針

　1 九二一地震災後重建組織體系

　2 九二一震災重建推動委員會運作歷程

　3 九二一地震災後重建的目標與方針

第三節　九二一地震災後重建規劃與政策

　1 九二一地震災後重建援助政策

　2 九二一地震災後重建的法律制度

　3 九二一地震災後重建的土地政策

　4 九二一地震災後重建資金政策

　5 九二一地震災後補助措施及特殊援助

第四章　九二一震災災後居住與住宅重建

第一節　九二一震災衍生的居住課題

　1 災後立即的居住問題

　2 住宅重建的課題

第二節　九二一震災災後安置措施

　1 臨時住宅的興建

　2 臨時住宅的實施

　3 其他安置措施

　4 臨時住宅的退場

第三節　九二一震災住宅重建的政策與推動措施

　1 住宅重建政策與實施方案

　2 九二一基金會的住宅重建策略

第四節　九二一震災住宅重建模式

　1 個別住宅重建

　2 集合住宅重建(都市更新)

　3 老街重建

　4 政府新社區開發

　5 民間新社區開發

　6 農村聚落重建

　7 原住民聚落

第五節　九二一震災都市計畫區內的住宅重建

　1 都市計畫區內住宅重建概要與成效

　2 集合住宅(都市更新)重建的代表性案例——台中市東勢區東安里本街重建案

第六節　九二一震災都市計畫區外的住宅重建案例

　1 農村聚落重建案例—南投縣埔里鎮桃米社區

　2 農村聚落重建案例—南投縣魚池鄉大雁村澀水社區

　3 原住民聚落重建案例—南投縣魚池鄉邵族部落

總結

終章

第一節　九二一大地震災後重建經驗的分析與檢討

　1 地震發生後之緊急應變階段

　2 地震發生後的緊急救援階段

　3 地震發生後的安置收容作業階段

　4 復原重建階段

第二節　汶川大地震災後重建經驗的分析與檢討

　1 汶川地震災後重建城鄉規劃的效果

　2 災後重建住房重建課題

結語

附錄

兩岸用詞差異對照及名詞解釋對照表

序章

傷痛，是人類心靈進化的最大動力。

在傷痛的當下，人們會深切地自省、會激發潛藏的愛心、會堅定奮進的決心。然而，我們應該避免自己傷痛的感覺，很快地被世俗的繁華覆蓋、被僥倖與怠惰淹沒。

回顧九二一大地震發生的當下，有多少人心傷難抑、有多少人發願要出盡一己之力，企求人間無災無難。然而，大部份的受災地區民眾，在震災之後的第二個禮拜，就彷彿突然變得精明似的：從災後認定是自己罪孽深重才遭逢天災，因而願意拋開私利為兒孫謀求永世太平的生活環境，轉變成轉述所謂專家們「九二一地震強度是兩百年週期的重大天災」，而自認為這或許代表這輩子、乃至預想得到的子孫們，都再也碰不上這樣慘重的災害了。於是，震災重建過程中，仍有許多民眾汲汲於私利的計較，罔顧社區鄰居們殷殷期盼回家的意願，有許多民眾為了維護自己的建築利益，抗拒都市計畫的變更或建築設計的規範。而承擔重建重責大任的各級單位、相關人員，則也在一團混亂的狀況下，且戰且走地逐步完成了雖不完美但解決了實務需求的重建任務。無論如何，九二一大地震帶給台灣上下最大的影響，在於台灣人都意識到，不容再次忽視都市防災的重要性，也在於體現了臺灣人內心深處，所具有的堅定的愛。

回溯九二一大地震，從緊急應變到復原重建的各階段，都呈現出重大意義：

1.災害發生時，體現了台灣人在面對重大災難時，具備善良且有高度人飢己飢的同胞愛情懷，這種超乎自我、願意付出的愛，更成為一種持續性付出的習性；無論在南亞海嘯、四川汶川大地震或日本三一一大地震發生後，台灣人都傾力投入，出錢出力地期望能夠拯人於水火之中。

2.在救援行動期，不僅從混亂中整合出作業程序，也為日後的災後緊急應變作業體系，建立了基礎，更促使各層級政府發展出能應對本身災害緊急應變救援，進而支援其他市鄉、甚至其他國家的緊急救援搜救隊。

3.九二一震災的應變安置階段及復原重建階段，等同對於台灣當時行政作業體系的總體檢；在九二一重建暫行條例的授權下，針對土地產權、使用、審查、管理乃至於金融、法令等所衍生的問題，都訂定配套措施，逐一解決對應；對於有利於安置及重建工作進行的相關事項，則訂定各類實施或執行要點、作業要點、管理要點與補助要點，讓災後復原工作得以逐步順利推動。檢視上述特別法及其相關子法、配套應用於實際措施的辦法與行政命令，除可藉以還原災後應變、重建等各階段所面對的問題外，更可成為檢視現行相關法令規定等的適切性與效率性的最佳工具；如能妥善檢討應用，實為提升行政效能的最好參考。

近年來，全球災害頻發的狀況，讓都市防災、應變的研究者及實務工作者，產生更大的警醒；然而，如何廣泛探討都市防災的基礎課題、緊急應變救援的技術、以及復原重建的適當做法，實為防災規劃專業者們應共同致力之處。2016年1月23日，筆者在台灣科技大學陳希舜前校長的帶領下，出席了在中國四川大學舉辦的「兩岸四地防災減災暨永續發展大學聯盟研討會」，共同發起組成聯盟的學校包含台灣大學、台灣科技大學、澳門大學、澳門科技大學、香港理工大學、香港賽馬會災難防護應變教研中心、北京師範大學與四川大學，在會中提出兩岸四地防災減災暨永續發展大學聯盟發起倡議書，朝向五大目標努力：

1.搭建高水平、跨學科、多領域融合的兩岸四地高校合作交流平臺；

2.實現資源和信息共享；

3.探索具有前瞻性、應用性的學科發展方向；

4.鼓勵學生創新創業，促進複合型人才培養；

5.加強校際合作、校企合作，進一步將經驗向社會推廣。

在眾多學者專家的專題發表啟發下，對於防災減災專業領域的發展，讓人有了更深刻的體認；而更令人興奮的，在這次研討會中，筆者巧遇四川大學災後重建與管理學院的小出治與卡比力江．吾買爾兩位教授，由於都係出東京大學同門，三人因此率先實現倡議書所稱搭建合作平台與加強校際合作的目標。

自此，2016-2017期間，四川大學小出、卡比力江研究室與台灣科技大學建築系APAUD研究室，經過多次互訪及訪視兩地災後重建的案例、並多次舉行共同Seminar及研討會；在這個過程中，進行交流的雙方，合意就1999年台灣九二一大地震與2008年四川汶川大地震的災害應變與復原重建經驗，進行初步的整理與探討，期望藉此發掘災害管理的通則與差異處，並在知識確立與經驗交流的基礎上，逐步建構災害應變管理與災後重建的適當機制。進而開啟真正彼此尊重、彼此關愛的人性情懷。

由於台灣與中國的案例之間，存在著自然環境條件、社會發展條件、人文、法治、經濟、思想、制度等的差異，本書原嘗試以相對應章節的方式，進行初步的資料整理與分析，並據以做為相互參考借鏡的基礎資料；然而，受限於中國對於出版物的管理與兩地共同作業的困難，雖然APAUD研究室在尊重中國審查制度的前提下，授權小出、卡比力江研究室得以依據當地出版品審批的規定，進行中國版必要的文字用語調整，但對於台灣版出版及印刷需要的檔案及內容的提供與修訂，存在著難以立即克服的問題。為此，本書原計畫除在整體災後重建實施過程的檢討，以各案獨立評價進行，以避免在不同背景下檢討差異而形成各說各話的亂象外，關於本書的實體內容，就川大負責中國部份，本書僅就簡體字直接轉換為正統漢字、及用詞用語符合台灣的習慣外，不做任何實質內容的調整。

然而為了有效掌握出版的實際需要，最後決定除本書第一章維持與川大共同寫作完成，其中除第一節第4小節、第二節第1小節係APAUD研究室獨立完成，第一節第5小節、第二節第2小節採用川大原稿外，其餘第一章的內容，是由川大團隊完成初稿，並由筆者做最後的定稿；此外，終章的案例評析分別維持APAUD與川大寫就的原稿外，關於九二一震災與汶川大地震的實質內容，則區分為兩冊，本書先就九二一震災的重建規劃與管理單獨出版，至於川大負責的汶川地震的部份，則提供川大更充裕的時間，待內容調整完竣後，再以別冊的方式補足。本書另對於台灣與中國在專業用詞與一般用語的差異，由APAUD研究室嘗試進行初步彙整與比對，除了藉由有效的交流，增進彼此的深層理解與真實溝通外，對於彼此經驗的實質整合，亦期望在此基礎下，開啟明確對話與共同研究的契機。  避免傷痛或消弭傷痛，是人性的光輝，也是人類應有的美德。

藉由傷痛的經驗，累積免於傷痛的知識與作為，是人類應有的智慧。

在這天然災害已經嚴重衝擊著日常生活的時代，致力於減災、備災、應災的努力，已經令人捉襟見肘。

我們衷心期待災害能不降臨、我們衷心期待災害產生的傷痛，都能幻化為致力於避免災害的決心。我們更期望人類不會去製造任何人為的傷痛，讓我們在當下、讓我們子孫在未來，都能感受人與人之間的愛與世界的美好。