讀書日
國際觀的第一本書——看世界的方法

國際觀的第一本書——看世界的方法

  • 作者:劉必榮
  • 出版日期:2008/08/29
內容連載 頁數 1/2
12. 談判與調停:「管理」國際關係的外交工具(摘錄)



  二○○七年十一月,日本首相福田康夫到中國大陸訪問。中國總理溫家寶在接待的時候說,他四月到日本訪問時碰到下雨,那是「好雨知時節」。今天福田訪華正好碰上一場瑞雪,那是「瑞雪兆豐年」。用好雨和瑞雪,為中日關係緩和了氣氛。

  福田也是有備而來。他在北大演講時,用中國的傳統幽了自己一默。他說:「在新年即將到來之際,福田來了,也就是『福』到了。」接著又說:「中國有句詩說得好,『梅花櫻花常相伴』,我認為與中國領導人和兩國國民一起,促使梅花綻放,共用春天爛漫盛開的櫻花,就是我要完成的任務。」一路「傳統文化牌」打下來,讓他這個高峰外交成果豐碩。

  像這樣的外交事件,或者說外交花絮,我們該怎麼觀察?又怎麼找尋它背後的意義?

  從福田的訪問中,去看中日關係的發展,當然是一個角度。但是我們也可以把「時間元素」抽離出來,專注去看「外交」的部分,這樣我們從中所汲取的心得,就可以用來分析許多不同國家的不同互動,而不是僅限於分析「此時、此刻、此二國」的關係。ps:這裡所講的外交,指的是「外交工具」。



  

外交的藝術





通常當一個國家制訂了外交政策目標之後,會需要動員一些「工具」,去達成這些目標。達成外交政策目標的四種主要工具就是軍事、經濟、宣傳和外交。

所謂「外交」,是透過談判,去管理國際關係,並且執行一國對另一國的政策。透過外交的手段,我們對一國將會做什麼,或不會做什麼,也比較有具體的期待。

必須注意的是,「外交」(diplomacy)工具和「外交政策」(foreign policy)不一樣。外交是透過和平的方法(談判協商),解決國與國之間的爭端。基本上它是「工具」,不是「目的」。

「外交政策」則不同,它有更長程、更全面的考量,也不是每一次都要用和平的方法去解決衝突,因為有時甚至得靠戰爭或引爆衝突的方式,去達成政策目標。所以外交政策和外交,有本末、主從的關係。過去,美國有媒體批評柯林頓的外交,說他「只有外交,沒有外交政策」,意思就是他只重視工具,卻沒有藍圖;太注意每一步都要討好人,結果弄得只有短線考量,沒有長程規畫。

當時美國的媒體用了一個很有意思的比喻:你跟巷口那個老頭子買鞋帶,買完就走了嘛,為什麼還要那老頭子喜歡你呢?外交和外交政策不一樣,外交上的「工作關係」,和個人的「人際關係」也不一樣。

外交主要是由誰來做?過去當然是大使、公使等派駐在國外的職業外交官。十九世紀時,由於交通不方便,所以常駐外交官的功能就相當重要。外交官在法律上、政治上代表派遣國,負責在國外進行談判交涉、危機處理,同時也蒐集情報,向國內回報。他們就像一國派在國外的「耳目」,負責了解他國的外交動向,以及外交政策目標是否與我國相衝突,然後及早向國內回報。至於總統、首相或外長,則是在國內的大腦,負責發號施令。

後來,海外交通日漸發達,「大腦」也親自出來了,於是我們看到外長出國從事穿梭外交的例子愈來愈多。最有名的當屬美國尼克森總統時代的國務卿季辛吉,一九七三年中東戰爭之後,他在中東穿梭調停,「穿梭外交」幾乎成為季辛吉的同義詞。

外長之間的互動多了之後,也可以發展出相當熟稔的關係。過去中國外長李肇興和美國國務卿鮑爾的故事就很經典:有一次李肇興在週末下午打電話給鮑爾,鮑爾在家裡樓下接電話,鮑爾夫人在樓上。結果電話講著講著,鮑爾家有人按門鈴,狗叫了起來,鮑爾夫人不曉得鮑爾在跟中國外長通電話,還從樓上喊下來,叫鮑爾去開門。

鮑爾後來在一場演講中提到這件事,惹得底下哄堂大笑。不過這件事足以透露出美國與中國溝通的頻繁,以及雙方關係的密切。

美國對於這種接觸的層級規定得相當嚴格,因此並不是每個國家的外長或外相都可以這樣跟國務卿通電話。這跟美國總統與外國元首會面的層級一樣:一位外國元首訪美,我們都會注意:這位外國元首能不能進入美國本土?進入本土的話,是在西岸還是東岸?能不能到華府(前總統李登輝曾應邀到康乃爾大學演講,但是到不了華府)?到了華府,能不能進白宮?進白宮是正式和美國總統會面,還是只是某位高官(副總統或國家安全顧問)的客人,然後「不小心」在走廊碰到美國總統?白宮有沒有安排國宴?除了進白宮之外,有沒有受邀到大衛營?到大衛營有沒有過夜?最後,有沒有受邀到總統的私宅作客?以布希總統為例,有沒有受邀到布希德州的牧場作客?或更進一步,有沒有到布希家族的度假別墅作客?

  就這樣,一層一層往上升,絲毫含糊不得。柯林頓當總統時,有一次準備在白宮會見達賴喇嘛,結果受到中共強烈的抗議。為了兩全起見,最後是由高爾副總統邀請達賴喇嘛以宗教領袖身分訪問白宮,然後柯林頓剛好有事去找高爾,所以在高爾辦公室與達賴喇嘛「巧遇」。

  就這樣,你說達賴喇嘛見了美國總統沒?見了,但又不是正式會見美國總統,這樣才做到兩全。這就是外交藝術,但也是因為美國有種種外交會見層級與規格,才玩得出這樣的藝術。

  從元首會面的層級與規格,也可以看出兩國關係的深度。二○○七年七月,俄羅斯總統普京,成為第一位應邀到布希家族位於緬因州別墅作客的外國元首。當時老布希開快艇,載著小布希和普京兩位元首出海,晚上還一起吃龍蝦大餐。當時被稱為「龍蝦外交」,一時之間傳為佳話。

  不過佳話歸佳話,並不保證一定會有具體的結果。這就是接下來要談的高峰外交,或首腦外交、元首外交。


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