第一章　導論

從古至今，人類大多處在充滿威脅的環境中，為了求生存，總是期望有一位偉大的君王治理他們、保護他們；隨著國家的出現，人們進一步將安全感寄託在一個強大的國家。然而，國家為了對內治理及對外征戰之需，必須集中權力、掌握資訊、有效動員，但這些活動的本質卻與人類愛好自由、不受拘束的天性背道而馳，因此，人類便陷入對於國家愛恨交織的矛盾情結中。為了解決這種安全與自由的困境，歷代哲學家及政治學家便不斷思考如何透過制度設計防止國家濫權。

在國家治理的過程中，情報是不可或缺的要素，由於國家的外交與軍事行動、經濟與產業發展、國內治安與偵防、反滲透與反顛覆，都需要情報做後盾，致使情報對政治、社會、文化及人民生活產生重大的影響，因此，在研究情報時，很難忽略情報的政治性功能，尤其是情報做為國家控制工具的角色。

回顧整個20世紀，由於國際衝突不斷，國家競爭激烈，各國情報組織與規模經歷了前所未有的變革與擴大。雖然冷戰在20世紀末結束，但國際社會在邁入21世紀時卻又面臨恐怖主義、大規模毀滅性武器、區域性軍事衝突或內戰、各種非傳統安全威脅等挑戰，顯然的，情報仍將是國家安全決策機制與軍事作戰不可或缺之物。

然而，情報的運用正如一刀之雙刃，足以利之亦足以害之，情報機構神秘複雜，尤非一般人所能輕易駕馭，若無妥適之監控機制，極易成為反噬人民的怪物。以美國為例，不僅有龐大的情報體系，更擁有最先進的情報蒐集技術與工具，故美國國會自1970年代以來便積極行使情報監督的權力，隨後其他民主國家亦跟隨其腳步，透過法律與組織逐漸建立情報監督機制；至於從威權體制轉型為民主政體的發展中國家，在民主鞏固時期也紛紛致力於文武關係(civil-military
relations)的調整及安全部門改革(security sector reform)。

第一節 情報監督制度的精神與發展

為何近年來情報監督(intelligence oversight)成為國家安全與政府治理的重要議題，主要原因如下：