制度設計與臺灣客家發展

 

　　臺灣政治的民主化驅動了族群意識的覺醒和族群運動的發生，並在《中華民國憲法增修條文》第10條第11項「國家肯定多元文化」為規範的基礎下，設置了族群事務專責機關，將族群發展建立在公共化和制度化的脈絡上。臺灣的客家運動發軔於1987年，以民間力量為推動主體，循著「由下而上」的社會運動路徑，提出客家發展問題，推動客家議題進入政策議程，督促政府成立行政院客家委員會。嗣後，制定《客家基本法》作為客家政策與客家事務推動的制度化機制，以客家事務專責機關為推動主體，循「由上而下」的法制運作路徑，建構客家政策問題，運用多元的制度性機制（如劃定客家文化重點發展區）及政策工具（如訂定客語為國家語言、地方通行語），來形塑當代「客家族群政治」（Hakka Ethnic Politics）的樣貌。

 

　　意即，在法制架構下，政府的「制度設計」成為推動臺灣客家發展的引擎，也深刻地影響客家族群及相關行動者的「行為」。而這樣的議題對客家研究與實務上來說是重要的，本書《制度設計與臺灣客家發展》就是在回應當前客家所關切和討論的聲音。本書各篇論文，是科技部108-109年度「族群研究與原住民族研究」整合型研究計畫《族群政治對客家社會影響之研究：以制度安排為中心》的部分成果，該計畫由本人擔任總計畫主持人，各篇論文作者是各子計畫主持人。該計畫以臺灣客家族群相關事務的制度安排為中心，從「客家族群政治」、「客庄公民社會」、「客原治理比較」三個面向的七個子計畫，探究制度設計對客家社會的影響，思考國家制度及公共政策所「形塑」的族群關係，並輔以國外制度運行經驗，俾提供客家研究一個政策制度視角的思維，同時也可為實務界討論國家客家發展計畫時提供一些理論上的依據。

 

　　本書共分為「政治參與」、「客庄治理」、「客語復振」三個部分。選舉是落實民主政治最重要的制度性設計，參與選舉也是客家族群參與政治活動最直接的方式之一，但選舉制度的選擇和變動，就可能產生不同的政治結果和效應。第一部分的「政治參與」，乃是從選舉制度的設計來分析對客家族群政治發展可能帶來的衝擊。本人所撰《選舉制度變革對客家族群政治參與之影響：以苗栗縣立法委員選舉為例》一文，以苗栗縣立法委員選舉為案例，探究選舉制度與客家族群政治參與的關聯性。結果顯示，選舉制度的選擇影響著苗栗地方政治的競合關係，當選舉制度與自身利益和客家族群集體利益相符合時，客家族群偏好程度會受到增強，閩南族群亦然；然而，單一選區兩票並立制的選舉方式、選區劃分和選票結構等因素，會造成客家族群代表不比例性的問題，進而壓縮客家族群政治參與的空間。姜貞吟教授《性別、政治參與和婦保名額：北部客家選區的分析》一文，則從女性政治參與的視角來探析婦女名額制度對桃竹苗客家文化重點發展區女性參政培力之影響。該文指出，小選區結構困境不利女性參政，由於女性無法／不敢／不願在小選區參選，常形成「小選區沒有女性參選、大選區女性參選踴躍」的兩極化發展現象；這樣長期下來，將不利客庄女性政治人才的培育，也無法改變客庄政治男性化的結構發展。是故，該文建議將四分之一婦女保障制度改為三分之一性別比例，以及減少四席以下的小選區規劃，將有助於客庄女性的政治參與。從這兩篇論文不難發現，代表比例性、選區規劃、選舉方式等選制因素，對客家族群和客庄女性參與政治來說是機會，也是限制。

 

　　第二部分的「客庄治理」，則聚焦於治理客庄的制度性機構及組織運作相關議題，並從中央、地方、社區三個層級來進行分析討論。孫煒教授的《客庄推動參與式預算的官僚政治模型：基層官僚的在地觀感》一文，選定桃園市龍潭區與楊梅區的兩個典型客庄為研究場域，藉由自辦和委外兩種地方機關推動參與式預算模型的比較，來探析基層官僚的官僚政治現象。研究發現，囿於專業與資源的不足，自辦式易陷入在既定的社會政治結構中，委外式較可超越原有場域的社會政治勢力，不過兩種模式基層官僚都需要更多的資源與強力的上層支持，才可能達成參與式預算的使命。劉小蘭教授的《區域合作（桃園）社區層級觀察—以德國LEADER-Eifel Region為例》一文，是以區域合作觀點來觀察桃園市客庄社區發展協會運作模式。該文指出，桃園客庄社區組織除了垂直與公部門合作之外，較缺乏其他合作網絡連結；但要如何連結，該文提出可參考德國艾佛（Eifel）地區以社團組織作為區域合作主體（Collaborative Agent）的案例，是可作為客庄社區未來發展區域合作的參考。吳忻怡教授所寫的《客家族群機關建置與文化敘事：以客家委員會與桃園市客家事務局為考察對象》，則解析客家治理機關是如何透過各種鉅觀的、制度面向的文化敘事，來形塑客家族群的群體意識。該文強調，從客家運動到中央層級客家委員會的建置，再到地方層級的桃園市政府客家事務局，是可以勾勒出一個歷史的軌跡與圖像，在這個圖像中，客家族群的面貌既是延續的，但也可以說是被國家治理所改造而斷裂的。

 

　　客語復振是客家運動的動力，亦為驅動客家主體論述的核心，當《客家基本法》將客語定為國家語言之一之際，客語復振必然是國家客家發展計畫的重中之重。「客語復振」部分有二篇，張陳基教授的《制度安排下臺灣客庄地區的族群語言使用》一文，則是分析客家委員會2005年至2018年客語能力初級認證考試相關資料；研究顯示，族群認同與居住環境都會影響客語的使用，而客語能力認證的制度安排，不但對族群認同與居住環境影響客語使用具有調節效果，還可以發揮提升族群間相互理解的效益。王保鍵教授所撰的《臺灣客語通行語制度與客家發展：威爾斯語言政策之借鏡》一文，則是分析英國威爾斯語言復振的相關法制及威爾斯語言監察使的功能。該文指出，威爾斯語言監察使的功能，非僅消極的水平課責，尚具有精進語言政策的積極功能，是值得臺灣推動客語為通行語政策時借鏡的；並建議政府機關在推行客家相關語言措施前，宜先進行客語需求調查，俾利因地制宜採行地方居民所需的政策。

 

　　本書的出版，首先感謝《客家公共事務學報》兩位匿名審查人所提供的寶貴意見和建議，以及五南圖書劉靜芬副總編輯和資深編輯們的支持和幫忙。更要感謝科技部整合型研究計畫經費的補助和所有參與計畫的老師們，以及總計畫助理丘尚英博士生和各子計畫助理們的協助，在此一併致上謝忱。期待這次整合研究的模式，是之後持續的動力。

 

國立中央大學客家學院院長

周錦宏

謹識