基層官僚：公職人員的困境

序：公職人員的困境 iii

推薦序 xi

致謝 xiii

第一部分：導論

1. 基層官僚的關鍵性角色 3

與公共服務的範疇及內容有關的衝突 5
關於與人民互動時的衝突 10
註記 17

2. 基層官僚作為政策制訂者 23

裁量權 23
來自於組織權威的相對自主權 27
存在於基層官僚與管理者之間的差異 30
抵制的資源 38
註記 42

第二部分：工作環境

簡介 49
註記 51

3. 資源的問題 53

供給與需求：基層官僚組織經常資源不足的原因 59
註記 70

4. 目標及表現評估 77

目標 77
表現的衡量標準 89
註記 98

5. 與當事人的關係 105

非自願性的當事人 105
衝突、互惠以及控制 109
當事人的社會建構 113
註記 131

6. 基層工作當中的維護及疏離 137

維護權益 138
疏離 143
疏離的涵義 151
註記 153

第三部分：慣例模式

簡介 157
註記 166

7. 限量分配基層官僚所提供的服務：使用和需求的限制 169

服務的代價 171
排隊 182
例行慣例以及服務的限量分配 189
註記 199

8. 限量分配基層官僚所提供的服務：行政管理之中的不均等 205

對於偏見無所不在的評論 216
註記 224

9. 控制當事人以及工作情境 229

節約地使用及管理資源 242
對例行做法的結果進行管理 255
註記 266

10. 處理當事人事務的心理狀態 273

修正對於工作的想法 277
修改對於當事人的想法 290
註記 298

第四部分：基層官僚的未來

11. 對於人群服務的抨擊：官僚控制、課責，以及財政危機 305

使公職人員認同機構目標 310
課責及生產力 322
基層官僚和財政危機 325
註記 336

12. 更為廣闊的官僚關係背景脈絡 343

在基層官僚關係裡的矛盾傾向 355
註記 360

13. 對於人群服務的支持：改革與重建 365

提升當事人自治能力的方法 366
對於當前做法的指引方針 372
專業主義的前景與問題 378
讓新手專業人士維持最初的理想 383
註記 394

索引 397

推薦序

　　關心政策實施或推動的決策者或社會大眾經常發出如下的感嘆：「政策是怎麼推的？怎麼推下去全走樣？」政府高層官員或改革推動者更常為政策辯護：「問題不是出在政策，是出在執行面！」仿佛「執行不力」是一切政策失敗的理由，「基層官僚」才是真正應該為政策失敗負責的人。但是，政策推動效果不彰真的是執行面的問題嗎？真的只是基層官僚的問題嗎？

　　Michael Lipsky目前是喬治華盛頓大學公共政策研究所的研究教授，並有八年的時間服務於福特基金會，處理治理與公民社會的相關議題，之前並曾任職麻省理工學院政治科學系教授，其他任教的機構還包括威斯康辛、華盛頓與哈佛大學，不論是在理論上與實務推動上，都是相當優異傑出的學者。

　　本書是Michael最具代表性的著作，以基層官僚為研究焦點，探討他們的工作與困境。初次讀畢這本書是在博士班期間，在那時這本書已經算是舊的一本書了，但所描述的現象與基層人員（特別是公共服務領域者）的處境卻仍十分貼切。回臺灣後以這本書當作教材，這本書更「舊」了，但是對照這本書的內容和政策推動現場的狀況，更加敬佩作者的真知灼見，以及其對政策實際的掌握能力。這也就是為什麼這本書可以獲得這學術上多項重要獎項的原因，實在是政策與公共行政界不可多得的優異著作。

　　的確，政策可能不是在國會或是行政機關訂定的，而是在基層官僚處制定，考量基層情況的問題以及服務對象的需求，上層所制定的政策落到執行層面，往往被修正或重新詮釋，這也就是為什麼Lipsky認為基層官僚如同政策制定者。換句話說，如果決策者長期忽略基層官僚所面臨的處境，不如把決策權移交給基層官僚。

　　本書原文有250頁，探討的主題包括基層官僚的工作情況、實務運作類型，以及基層官僚的未來。作者根據研究發現，提升對基層實務的運作建議，對於教育人員、社會工作者、警察等基層官僚人力龐大的組織來說，本書所點出的問題，都是從事公共服務的實務工作者心中常存的疑問與難題。面對公民，理應在合理又符合人情的情況給予適合充分的協助，但實際政策上的規定與資源提供卻未必准許基層官僚如此做，就造成基層官僚工作上的衝突與困境，不是選擇提早離開，就是在安全的範圍內做有限的事。

　　Lipsky的文筆精鍊，許多論點也一語中的，在閱讀其原文書的過程中，經常有心有戚戚焉的感覺，不過因為作者文筆也稍艱澀，學生在研讀原文時，叫苦連天，我則得來來回回的解釋其論點的奧妙處，協助學生掌握重點。感謝學富從善如流，接受本人推薦，翻譯此書，必然造福不少政策、公共行政、教育、警政、社工等領域的師生。期待本書譯本的誕生能深化國內對政策實施的瞭解，更期望政策制定者能考量基層官僚的情況，制定能夠在基層被執行的政策，而不是將政策失敗推給執行政策的基層官僚。對於政策感興趣的研究者與學生，本身是一本值得一讀再讀的書籍。

王王麗雲
國立臺灣師範大學教育學系